加快鐵路專用線建設　暢通鐵路“前后一公里”

于娟

一、完善專用線發展相關政策

鐵路專用線指由企業或者其他單位管理的與國家鐵路或者其他鐵路線接軌的支線，作為全國鐵路網的重要組成部分，是打通末端微循環、解決鐵路運輸“前后一公里”問題的重要設施。據統計，2020年鐵路專用線共發送貨物26.4億噸，占全國鐵路總發送貨物的58%。近年來，為優化交通運輸結構，發揮鐵路在綜合運輸體系中的優勢，促進低碳交通運輸體系建設，國家高度重視并采取各種措施加快推進鐵路專用線建設。

（一）簡化專用線接軌程序

過去，專用線與鐵路線路接軌實行行政許可，由原鐵道部批準后取得鐵路專用線與鐵路線路接軌許可證才能接軌。2013年鐵路實行政企分開后，專用線接軌實行合同制管理，由鐵路局集團公司與專用線接軌人簽訂接軌合同。2014年，國家鐵路局落實簡政放權要求，在清理行政審批事項過程中，取消鐵路企業專用線接軌行政審批事項。2019年9月，《關于加快推進鐵路專用線建設的指導意見》（發改基礎〔2019〕1445號）（以下簡稱“〔2019〕1445號”）進一步明確接軌站所屬鐵路企業在受理專用線接軌申請后，原則上應在20個工作日內出具同意接軌意見。

（二）降低專用線運營成本

鐵路專用線建成后部分委托鐵路企業或者其他具備運營管理能力的企業管理，部分實行自管自營。實行委托運營管理的鐵路專用線產權單位向鐵路企業支付專用線代運代維、自備機車貨車檢修服務等多項費用。為降低鐵路專用線運營成本，相關文件從以下幾方面予以明確：一是降低鐵路專用線代運代維、自備機車貨車檢修服務收費標準;二是清理規范鐵路貨物運輸相關收費，減少各項貨運相關雜費，取消部分收費項目;三是鼓勵鐵路專用線共建共享共用，規范線路使用、運輸服務收費項目和標準，明確清算規則。

（三）合理確定專用線建設技術標準

過去，鐵路專用線主要執行III、IV級鐵路及原工業企業鐵路設計規范，同時參考重載鐵路設計規范?！?019〕1445號文明確要求，“在保障運輸安全順暢的前提下，合理確定新建及改擴建鐵路專用線建設等級和技術標準，經濟適用配置站后設施設備”。2019年，國家鐵路局批準發布《鐵路專用線設計規范（試行）》（TB10638-2019），突出行業標準定位，采用更加便利的接軌條件和運輸組織方式，針對鐵路專用線純貨運等特點，明確了線路、站場、電力、通信、機務與車輛設備等專業主要技術要求。

（四）對專用線提供政策支持

一是政府加大對鐵路專用線的資金支持力度?！?019〕1445號文等相關文件明確提出，中央和地方財政加大對鐵路專用線的資金支持力度。二是對專用線提供用地支持。2020年相關部門對用地計劃進行改革，同時進一步明確對于列入國家計劃的鐵路專用線項目，可以占用基本農田。另外，鐵路企業加大對專用線的投資支持，明確專用線接軌站改造投資由各鐵路局集團負責，并明確參與投資部分鐵路專用線。

二、專用線推進情況及存在問題

近幾年鐵路專用線建設有所加快，但與預期相比仍有不小差距，部分地區年運量150萬噸以上的大型工礦園區、新建物流園區接入比例未達到80%的目標要求，并且部分已投入運營的鐵路專用線存在運量不足、利用率不高甚至閑置狀態。截至2020年底，鐵路共有專用線8843條，長約3萬公里，接近1/3的專用線處于閑置狀態。影響鐵路專用線發展的深層次原因，主要有以下幾方面：

（一）專用線規劃缺乏統籌

一是鐵路專用線缺乏統籌布局。部分工業園區、物流園區、大型工礦企業規劃建設過程中未同步規劃鐵路專用線，導致部分地區鐵路專用線重復建設、利用率不高，部分園區、工礦企業未接入鐵路專用線。二是部分年貨運量150萬噸以上的大型工礦企業和新建物流園區由于長距離運輸需求不足，沒有建設專用線的需求。另外，部分工礦企業和園區可以利用周邊鐵路集運系統解決外運問題，不需要建設接入鐵路專用線。

（二）專用線建設投融資困難

一是鐵路專用線項目投資大，投資回收期長。建設資金以企業投資為主，項目建設期存在接軌問題，投運后受制于運輸計劃，既不能保證足夠運量，在取送車、運維等方面還存在很多不確定因素，投資者難以建立理性市場預期。二是鐵路運輸成本優勢難以有效發揮。鐵路難以提供“門到門”服務，再加上兩端的裝卸、短駁等成本，導致物流成本“公鐵倒掛”，直接利用公路外運的綜合運輸服務價格低于鐵路，因此很多企業選擇公路倒短，而不愿意修建鐵路專用線。三是在嚴防地方債務風險的背景下，地方政府出資能力有限，難以對鐵路專用線提供相應的財政支持。

（三）專用線經營效益差

鐵路專用線主要委托鐵路企業運營，較高的委托運輸費用影響了鐵路專用線投資收益。一是代運代維費用高。鐵路專用線委托運營費用由專用線產權單位分別與鐵路企業的機、車、工、電、輛各部門進行逐項核定，導致運維費用較高。二是運營過程中需要按照鐵路企業制定的捆綁加固標準進行維修加固，產生較高的車輛加固、維修等額外成本。

（四）對專用線的支持政策落實不到位

鐵路專用線存在審批程序復雜、建設用地不足、享受稅收政策不夠等問題。一是審批程序復雜。鐵路專用線初期投資大，有建設需求的企業須預留大量資金用于專用線建設，由于審批周期長，影響了企業的資金流動性，導致企業在等待審批過程中可能放棄建設鐵路專用線。二是建設用地不足。鐵路專用線的建設用地沒有配備用地指標，占用基本農田、未列入國家重點項目的，相關部門不予批復土地預審等手續，導致項目推進遲緩。三是投資資金難落實。鐵路企業在實際中出于控制成本和資金需要，未嚴格按照要求落實承擔改造接軌站及相關設施投資，影響了鐵路專用線接軌。同時，在財稅等方面也缺乏配套的支持政策。

（五）專用線收費價格有待規范555DD819-A85A-4D73-9719-17F9B10E0149

相關部門對利用自有鐵路專用線，或通過租用、合作等方式獲得專用線經營權，為其他貨主提供貨物運輸及物流輔助服務的單位或個人的價格行為提出明確要求。但是，鐵路專用線存在收費不規范現象，尤其是對于多家企業共用專用線的情況，存在專用線單位亂收費行為，拉高鐵路全程物流成本，造成鐵路貨源流失。

三、加快專用線發展的政策建議

（一）合理規劃專用線布局，提高專用線利用率

一是合理布局新建鐵路專用線。適應經濟發展、產業布局要求，結合鐵路干線通道、物流園區、大型工礦區、港口、物流基地等實際情況，由各省相關部門梳理鐵路專用線需求，編制鐵路專用線布局規劃。二是建立專用線項目動態調整機制。對于年運量150萬噸以上的大型工礦企業和物流園區專用線接入比例未達到80%以上的，進一步分析建設專用線的必要性和可行性，對于因產業政策或者市場原因不具備建設條件的項目進行及時調整。三是盤活鐵路專用線存量資源。系統梳理閑置專用線、利用率低、運能不足的鐵路專用線，合理分析市場需求和運量提升可能性，積極盤活具有市場前景的鐵路專用線，合理清退沒有市場前景的已建未用以及運量小虧損嚴重的鐵路專用線。

（二）創新投融資模式，拓展專用線投融資渠道

一是鼓勵鐵路運輸鏈條上下游企業投資鐵路專用線。鼓勵鐵路干線、港口、煤礦企業等運輸鏈條的上下游企業通過資產重組、合資合作等形式組建多式聯運企業，投資建設鐵路專用線。二是鼓勵鐵路專用線共建共享共用。逐步實現鐵路專用線功能由“為企業服務”向“為社會服務”轉變，對于有共同運輸需求的可采取共建的方式修建鐵路專用線，合理設計利益共享和風險分攤機制。三是繼續探索政府和社會資本合作的建設模式。堅持“誰投資，誰收益”原則，鼓勵社會投資者以獨資、控股、參股等直接投資方式參與鐵路專用線項目投資建設、運營和開發。

（三）優化營商環境，保護投資人合法權益

一是完善互聯互通規則。完善鐵路專用線與接軌鐵路間的互聯互通規則并加強行業監管，保障專用線產權主體合法權益，使得鐵路專用線建成以后“接得上，用得起”。二是規范鐵路專用線委托運輸。落實鐵路專用線產權主體的鐵路運營模式選擇權，制定規范的鐵路專用線委托運輸管理辦法，合理確定委托運輸各項收費標準，實現委托運輸費用公開化、透明化。三是簡化鐵路專用線審批流程。進一步深化“放管服”改革，精簡鐵路專用線審批手續，合理壓縮鐵路專用線項目前期工作周期，提高審批效率。四是加強對專用線服務收費價格監管。促進規范收費和公平市場競爭，維持鐵路運輸“前后一公里”合理收費水平，充分發揮鐵路運輸低成本優勢，有效降低全程物流成本。

（四）深化鐵路貨運改革，提升專用線經營效益

一是推進大宗貨物及集裝箱中長距離運輸“公轉鐵”。推進山西、陜西、內蒙古等煤炭大宗貨物運輸“公轉鐵”，提升鐵路集裝箱運輸市場份額。二是深化鐵路貨運價格改革。簡化調整鐵路貨運價格目錄，完善鐵路貨運價格體系，滿足市場多元化、多樣化的鐵路貨運產品需求。三是創新鐵路專用線運營維護模式。鼓勵鐵路企業采用車、工、電、供一體化生產組織模式，按照委托運營收費標準與專用線產權單位簽訂“一攬子”服務協議。

（五）加大落實對專用線政策支持的力度

一是對專用線提供資金支持。盡快落實〔2019〕1445號文件要求，進一步加大中央和地方財政對專用線的資金支持力度，緩解專用線資金壓力。二是進一步優化用地政策。加大鐵路專用線用地指標保障力度，對列入國家重點項目的鐵路專用線，按照相關部門文件要求予以支持。三是落實鐵路專用線接軌站改造投資。落實鐵路企業對接軌站的改造投資，降低專用線造價，減輕專用線投資主體投資壓力。四是出臺散煤公路運輸管控等政策措施。政府相關部門出臺嚴格散煤公路運輸管控等方面措施，支持鼓勵企業實施“公轉鐵”，提升煤炭等大宗貨物鐵路運輸市場份額。

（作者為國家發展改革委體改所市場體制研究室副研究員）555DD819-A85A-4D73-9719-17F9B10E0149